郑良芳：加快农村金融体制创新，更好为“三农”服务

• http://www.aweb.com.cn 2008年03月24日 15:13 农博财经

　　郑良芳

　　内容提要：为贯彻中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》文件中，要求加快农村金融体制改革和创新，相应对深化农村信用社改革、完善治理结构、维护和保持县级联社的独立法人地位提出了一些建议；并借鉴美国农村金融体制改革的成功经验，相应提出把农村资金互助社发展成为我国农村金融体系中新的真的合作金融主力军；对各类商业银行发放“三农”贷款应给以税收优惠和利差补贴，以引导商业银行开拓农村业务；对目前我国农村金融体系最大缺陷是缺乏专业长期政策性金融机构，相应提出在农业部下增设三家专业长期政策性金融机构，以大大增强对新农村建设的政策性扶持。

　　专题：合作社与现代农业发展

　　中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中指出，加快农村金融体制改革和创新，加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，引导各类金融机构到农村开展业务。加大农业发展银行支持“三农”的力度。继续深化农村信用社改革，加大支持力度，完善治理结构，维护和保持县级联社的独立法人地位。这些对农村信用社改革的指导性意见和要求是十分正确的。作为服务“三农”主力军的农村信用社需要政府的政策扶持，而此次一号文件，把加大对农村信用社支持力度明确的写在文件上，有关部门将会据此认真落实的。为了认真贯彻文件要求，广大农村信用社和农业银行、农业发展银行干部职工应该认真领会文件精神，全力加大对“三农”的扶持力度。特别是今年遭受冰雪灾害地区的农村金融机构应充分运用信贷杠杆，全力以赴做好灾后重建和恢复生产工作，要急灾区群众之所急，想灾区群众之所想，科学判断，突出重点，做到“三保”、“三早”：保开门、保服务、保安全；对救灾资金、恢复生产贷款、经济发展资金早谋划、早安排、早启动。重点要抓好扶持好农业中受灾严重的种养殖业恢复生产。对于经营正常、信用良好，仅因灾造成偿债能力下降的企业和农户，要于以必要扶持。原则上信用评级不降低，贷款展期、延期不罚息。对种养殖业贷款的展延期限，应与生产周期相匹配。

　　对完善信用社的治理结构，应按照权力机构、决策机构、监督机构和经营机构“三会一层”管理机制各司其职、各负其责。国家将农村信用社和农村合作银行定位是为“三农”服务的主力军。为此，农村信用社、县联社和合作银行的治理结构中，必须有一定比例的农民代表、专业合作组织代表参加，必须要定期召开社员代表大会，倾听社员代表对改进农村信用社和合作银行的金融服务工作的建议，并接受对信用社、合作银行工作的监督。比如象撤销信用代办站那样的经营管理工作中的大事，不应由政府部门从上到下下达指令，如果由社员代表大会进行认真的讨论与研究决定，那么有相当大部分长期经营管理良好的信用代办站可以保留了下来，可为农民提供极为方便的金融服务。农村信用社、农村合作银行和农村商业银行业务定位服务“三农”，如不在农村基层设立广泛的业务机构、不经常深入农村，听取农民的意见，接受农民的批评和监督，是不可能担当起为“三农”服务的主力军重任的。

　　目前，有一种倾向认为农村信用社核算单位越大越好，要把目前以县联社为独立核算单位拔高成为省市联社为独立核算单位。对此，在今年中共中央国务院一号文件中明确的强调要“维护和保持县级联社的独立法人地位。”为什么要“维护和保持县级联社的独立法人地位”？笔者认为，这主要是由于对农村信用社市场定位是服务“三农”，维护以县联社为独立法人地位，更有利于接近“三农”和服务“三农”这是其一。其二是县政府的主要工作是为“三农”服务的，维护县联社的独立法人地位，便于县联社配合县政府的工作，使农村信用社成为县域经济发展的有力金融支柱。三是县联社的理事会、监事会和社员代表大会的“三会”中有本县的“三农”代表参加，既便于听取农民代表对改进信用社金融服务工作的改进意见，又有利于“三农”代表对农村信用社工作进行监督。由此可见，今年中央一号文件中明确规定：“维护和保护县级联社独立法人地位”是十分正确的，必须要排除干扰，认真进行贯彻执行。坚决避免简单合并求大，防止弃乡进城倾向。

　　对于今年中央一号文件中提出的“加快农村金融体制改革和创新”问题。最近笔者研究了美国这个超级大国的农村金融体制。美国354万农业劳动力（只占全国劳动力总数的2%）生产的粮食等农产品不仅能养活美国2亿多人口，还有大量农产品可供出口。美国的农业为什么能达到如此高度的发达，这一是同美国政府财政对农业巨额支持（包括财政对专业政策性金融机构的扶持）分不开的。在1998年一1999年期间支持金额高达225亿美元，2000年财政支持也达225亿美元，平均每个劳动力所得到补助相当可观。以美国主要农业州一一伊利诺伊州为例，在2000年，农民的平均净收入为5万美元，政府的支持为5.5万美元…，2005年农民的平均净收入为4万美元，政府支持为5万美元。无论农民收成好坏，政府都予以支持，收成不好的年份政府支持较多。这说明在市场经济的美国，也离不开政府的调控产业政策的作用。二是美国有一个按照农业需求的合理分工而强有力农村金融服务体系，主要有三大部分：1、是商业银行（占40%），美国联邦储备银行规定，凡农业贷款占贷款总额的25%以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠；美国农业信贷管理局为防止商业银行出于盈利目的而将农贷资金移到其他领域，联邦法律规定对部分商业银行的农贷利率提供利率补贴。2、是农村信用合作系统（占31%），美国以法律形式规定对信用社的优惠政策：（1）免征各种税赋；（2）建立信用社存款保险；（3）信用社不交存款准备金；（4）信用社可以参照市场利率自主决定存贷款利率。3、是政府农贷机构（占29%），包括农民家计局、商业信贷公司、农村电气化管理局三个机构，此外，联邦银行贷款体系、美国进出口银行、小企业管理局也分别在相应领域构建农村政策性业务的补充，这是属于严格的政策性农村金融。美国农业部设有农民家计局，也称农户信用管理局，其主要目标是对不能从商业银行借到低利率的青年农民，提供适合农业生产周期的借款，帮助他们在农村创业，贷款利率低，期限较长，如购置农场贷款期限达40年之久，经营农场贷款期限达7年。农民家计局还提供灌溉排水、水土保持与开发、房屋建筑等贷款。商品信贷公司是1933年根据国家复原法案建立的，职能是供应农产品抵押借款，保持农产品平衡，平抑、稳定农产品价格和收益。农村电气化管理局成立于1935年，隶属于美国农业部，资金来源由政府提供。后设立了农村电气化及电话周转基金，主要业务是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，用于农村电气化，贷款期限可达35年，利率极为优惠。还有美国联邦土地银行，依据《联邦农业信贷法》于1916年成立，主要为农村地区提供长期不动产抵押贷款，期限为5一40年。

　　而今，国家决策要巩固农业基础地位、进行新农村建设，要突出加强农业基础建设，要整体推进农田水利工珵建设，兴建山区小型抗旱水源工程，加大力度改造中低产田，要大力发展节水灌溉，加快推进农业机械化，要继续加强生态建设和大力发展生态农业，加强荒漠化、石漠化治理，加快推进农业科技研发和推广应用，积极发展农业专业合作社和农村服务组织，支持农民工返乡创业，加大国家扶贫开发力度，加快农村饮水安全工程实施进程等等。这些农村建设的多种长期资金需求，光靠发展商业银行来解决是一种一厢情愿，是肯定会落空的！因为商业银行经营目标是追逐盈利最大化，是喜富厌贫的，对农村的不少建设项目是不会涉足的。因此，笔者十分赞同董玉华同志提出的：对“三农”问题的金融需求应加强调研，从需求的角度来构筑符合我国“三农”需要的金融供给体系是当前“三农”工作理论和实践的重大命题。

　　从美国农村金融组织体系看，是从需求的角度来建设符合农村需要的金融供给体系，有其各自的服务对象，且都是通过立法来保障的。而目前我国的农村金融组织体系是仅从供给方面设计的，而且是粗线条同质性，一是缺乏强有力的政府领导的多种扶持“三农”的专业性政策性农村金融机构；二是缺乏归农民所有归农民管理的互助合作金融组织，必然导致民间高利借贷泛滥。三是我国政府部门并未规定，农村商业银行凡农贷占贷款总额25%以上，可在税收上享受优惠；我国有关法律未规定对商业银行的农贷利率提供利率补贴，这是极为不利鼓励商业银行在农村开展金融服务的。因为农业是弱质产业、风险大比较利益低，农民是弱势群体，中共中央确定对“三农”采取“多予、少取、放活”的方针是极其正确的。笔者认为，这个正确的方针还应具体运用到农村金融业，为此，借鉴美国成功的农村金融体制经验，对完善我国的农村金融体制提出以下一些具体建议：

　　一是银监会依据农村信用社早已不是真正意义上的合作制，已决策把农村信用社改革成为股份制的商业性金融机构，那么笔者认为应该将新成立的农村资金互助社定性为按照合作制原则办社的合作金融机构。在我国这样尚处于社会主义初级阶段（即经济不发达阶段），决定了必须有按照合作制原则办的合作社经济和合作金融，因为合作社经济和合作金融是市场经济的产物。在市场经济竞争中广大的农民、小手工业者、小商贩等弱势群体，为应对市场激烈的竞争而组织起来进行相互帮助的自助性服务的互助组织，在世界各国合作社经济获得了蓬勃发展。而今，合作社在世界上拥有7亿6千万社员。在肯尼亚20%人口是合作社社员，而在阿根廷超过29%，挪威33%，在加拿大和美国达40%。合作社还为世界贫困人口提供了超过1亿个就业机会。联合国秘书长安南在对2003年国际合作社日致贺词中指出：“合作社运动是整个人类社会中最大的组织之一，在满足人类的广泛愿望和需求方面起着极为重要的作用。合作社帮助世界上一百多个国家的人民提高生活质量，改善他们的社区。合作社拥有成千上万的训练有素和乐于奉献的社员，是联合国体制内和各国各级政府致力于谋求平衡的、广泛的经济和社会健康发展的重要合作伙伴。”国际合作社联盟致辞中指出：“合作社使成百上千成人的发展得以实现，在今天这个仍有上亿人口受到贫穷和饥饿困扰的世界中，继续存在着合作社迅速发展的空间，以使人们摆脱贫困。我国尚处于社会主义初级阶段，在城乡尚有广大的弱势群体（据亚洲开发银行报告，中国有2.4亿人口每天生活费不到1美元），需要通过参与合作社经济、合作金融增强竞争力、进行脱贫致富。合作社经济和合作金融其实质是城乡弱势群体进行相互帮助的自强求生存的组织，而且是我国《宪法》第八条中明确规定的：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。积极扶持农村资金互助社按照合作制原则发展，这理应是金融政府部门应尽的职责。农村中新的资金互助合作体系应该成为我国农村金融体系中的一个新的真正合作金融主力军，这是由我国尚处于社会主义初级阶段的性质决定的；这是由农村广泛发展合作经济、实现小康社会的目标所决定的；也是由我国《宪法》中指引的方向所决定的；这也是美国、日本等农业发展和农村金融体制成功的经验所证明了的。对新成立的农村资金互助社新型的合作金融一律比照美国的办法，通过制定《资金互助社法》，以法律形式明确其是公益法人、免税团体，规定对农村资金互助社的优惠政策：（1）免征各种税赋；（2）建立农村资金互助社存款保险；（3）农村资金互助社不交存款准备金；（4）农村资金互助社可以参照市场利率自主决定存贷款利率。农村资金互助社是广大农村弱势群体自强的资金互助组织，一旦拥有了上述国家给予的优惠政策，就有可能在农村金融市场中获得大发展。金融是经济的核心，农民手中一旦拥有了这个核心，就会使农村社区合作经济发展拥有了强有力的推动力量，能确保农村合作经济和农协获得大发展，使农民能获得农产品加工、销售和信用环节的收入，农村实现小康目标也有了确实的保证。正是温铁军教授指出：“世界范围内，如果对农民的合作不开放那些可能产生规模效益的产业，比如购销、保险、金融，只允许在低效益的生产领域中搞合作，无疑是把农民逼上死路。世界上生产领域的农民合作95%是失败的，这个早有结论”。日本在20世纪的整整一百年时间内，更立法规定公司法人不得进入“三农”领域，将“三农”领域的所有盈余包括金融盈余留给农民合作组织和农民。这是日本在快速的工业化、城市化、现代化进程中能够维持农村稳定的重要原因所在。而采取公司加农户，公司是强者，吃亏的是弱者一一农民，农民是难以实现小康的。这已被我国农村众多实例和日本成功的经验所证明了的。

　　二是借鉴美国农村金融体制的成功经验，对我国农村中的中国农业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社县联社、村镇银行和贷款公司等众多商业银行，为鼓励他们能对“三农”发放贷款，国家有关部门也应借鉴美国成功经验，凡农业贷款占其贷款总额的25%以上的，可以在税收方面享受优惠待遇；对农贷利差提供相应利率补贴。只有对上述各类商业银行对“三农”贷款采取税收优惠、利差补贴的办法，才能确保商业银行增加“三农”贷款的积极性，才能有效地引导各类金融机构到农村开拓金融服务业务！那种企图采取行政指令或行政办法迫使商业银行增加风险大、效益低的“三农”贷款是与商业银行经营目标相违的，是会徒劳无功的！

　　三是借鉴美国农村金融体制改革的成功经验，必须要按照农村建设小康社会的需要，大大加强农村专业政策性机构的设置和增加政策性资金的供给。从美国来看，农村政策性金融机构提供的资金供给高达29%。而目前我国政策性金融机构对农村政策性贷款还微不足道。这是目前农村金融体制最大的薄弱环节，也是社会主义新农村建设和建设小康社会缺乏长期政策性金融支撑的重大问题。美国正是由于拥有强大的农村政策性金融机构的长期政策性资金的扶持，才实现了农业的高度现代化。因此，我国加快社会主义新农村建设和实现小康社会目标，必须要解决加大对农村政策性贷款供给问题。笔者认为，解决政策性金融机构加大对农村政策性贷款供给，有以下两种办法：一种办法是比照美国的办法，在我国农业部下面成立农户信用管理局、农村电气化管理局和荒漠化治理管理局等，其资金来源均由政府财政提供，农户信用管理局主要服务目标是对不能从商业银行借到低利率的青年农民或务工返乡创业农民，提供农业生产周转的借款，帮助他们在农村创业，贷款利率低、期限较长，如承包荒山开发植树造林，贷款可用于投资灌溉排水、水土保持开发、房屋建筑等贷款，贷款期限可长达30一40年。农村电气化管理局可设立农村电气化周转基金，主要业务是对农村电业合作社、专业合作社、农场等借款人提供贷款，用于农村电气化，贷款期限可达35年，利率也应低利优惠。荒漠化治理管理局是农业部领导下的政策性金融机构，主要任务负责对我国262万平方公里（占国土面积的27.3%）的荒漠化土地进行绿化建设治理，目前每年还以2460平方公里速度扩展，已严重影响中华民族生存的基础，必须有一个拥有巨额财力政策性金融机构负责对荒漠化土地进行治理的持久战，以确保治理取胜。另一种办法，是将上述三类政策性业务划给农业发展银行业务范围之内，但国家财政必须相应拨给农业发展银行相应的开办这两类业务的资本金和每年对农发行进行必要的利差补贴，确保农发行能可持续发展。至于美国还成立有商品信贷公司，其职能是供应农产品抵押借款，保持农产品平衡，平抑、稳定农产品价格和收益，这项职能，在我国已有农业发展银行承担了。从上述两种办法比较来看，笔者还是主张采取前者办法，因为在农业部下设立专业的政策性金融机构，由于来自国家财政的长期政策性资金有保证，通过专业性科学性电脑监控，开展专业政策性扶持“三农”开发和基础设施建设能收到良好效果。而把它们放到农业发展银行去统一管理，会冲掉专业性管理的优势；而且不易防止农业发展银行挤占这三项政策性的资金。同时，农业发展银行主要是从事短期政策性业务，过多地承担长期性农村基础设施建设业务，其领导精力也难以兼顾得过来。笔者建议在农业部领导下成立这三个专业性的政策金融机构，其经营管理可借鉴中国扶贫基金会（在民政部注册的全国性非营利组织）的经营管理经验，该会成立于2004年底，到2006年底总流动资产达3515万元，其中扶贫贷款余额为2782万元，逾期贷款仅占0.41%，风险贷款仅占1.83%，扶持贫困农户达20948户，直接受益人口将近10万人。中国扶贫基金会的成功扶贫经验，大长了中华民族金融业扶贫的志气！为什么其发放的扶贫贷款的风险占比能做到比商业银行还低？这是由于借鉴国内外项目经验的基础上形成了独特的管理摸式，实现了监管机构和操作机构相对分开运行，购买和安装了国际先进的小额信贷管理信息系统，改善贷款产品和操作流程，大大提升了小额信贷管理能力和有效地控制了项目风险。农业部领导下的三家专业性的政策性金融机构，能认真学习扶贫基金会的管理经验也一定能办好的！

　　（本文作者单位：中国农业银行研究部兼体改办原主任，中国金融学会原副秘书长，中国人民银行研究生部和西南财经大学兼职教授，中国管理科学研究院金融发展研究所高级研究员）